Osmanlı İmparatorluğu Tımar, İltizam ve Malikane Sisteminin Günümüz Kamu-Özel İşbirliği (PPP) Uygulamaları Açısından İncelenmesi


OSMANLI İMPARATORLUĞU

TIMAR, İLTİZAM ve MALİKANE SİSTEMİNİN

GÜNÜMÜZ KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ (PPP)

UYGULAMALARI AÇISINDAN

İNCELENMESİ

 

 

Av. Kerim ALTINTAŞ

10.12.2015

 

ÖZ

Kamu hizmetlerinin devamlılığı esastır. Devletler, halka kamu hizmetlerini kaliteli, verimli, sürekli ve düzenli bir şekilde vermek durumundadırlar. Bu hizmetlerin yürütülebilmesi için gerekli olan finans kaynağı kamu bütçesinden temin edilecektir. Kamu bütçesinin, kamu hizmetlerini karşılayabilmesi için halktan toplanan vergiler en büyük bütçe kaynağını oluşturmaktadır. Kamu bütçesinin yeterli olmadığı durumlarda devletler alternatif finans kaynakları temin etmeye yönelik uygulamalar geliştirmiştir. Osmanlı Devleti tarafından uygulanan tımar, iltizam ve malikane sistemlerinin temelinde kamu hizmetleri için gerekli olan kaynağın temin edilmesi yatmaktadır. Osmanlı, asker temini ve eğitimi, savaş maliyetleri, nakdi ekonominin doğurduğu ihtiyaçlar ile en büyük üretim kaynağı olan toprağa dayalı sistemler kurmuş ve geliştirmiştir. Artan ihtiyaçları ile bu sistemi gümrük, maden, mal üretim fabrikaları gibi daha farklı alanlara da kaydırmıştır.

Günümüzde kamu hizmetlerinin kamu ve özel sektör işbirliği içerisinde risklerin dengeli dağıtılarak yürütülmesi için yeni modeller üretilmektedir. Teknik olarak Kamu-Özel Sektör İşbirliği (Public Private Partnership) adlandırılan sistemde kamu hizmetleri, kamu kaynağı kullanılmadan özel sektör finans kaynağı ile, projenin risklerinin kamu ve özel sektör arasında dengeli dağıtılmasına yönelik sistem kurgulanarak yapılması amaçlanmaktadır.

Makalemizde kamu-özel sektör işbirliğine yönelik Osmanlı İmparatorluğu tecrübesini inceleyerek günümüz Kamu-Özel Sektör (PPP) uygulamalarına değineceğiz. 

Anahtar Kelimeler   : Osmanlı İmparatorluğu, Tımar, İltizam, Malikane, Mültezim, Mukataa, Kamu Hizmeti, Kamu-Özel Sektör İşbirliği, KÖİ, PPP

 

ANALYSIS OF MANORIAL SYSTEM, TAX FARMING AND MANSION SYSTEMS IN OTTOMAN EMPIRE IN TERMS OF CURRENT PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP ( PPP) APPLICATIONS

ABSTRACT

Continuity of public services is essential. States need to offer public services to people in a qualified, fruitful, constant and regular way. Financing source which is needed to carry out these services is provided from public budget. Main source of public budget is “tax”, which are collected from people in order for state to offer public services. In cases when public budget is not sufficient, state developed some applications to supply alternative financing sources. Manorial system, tax farming and mansion system in the Ottoman Empire used to serve this purpose, which is to supply necessary source for public services. The Ottoman Empire developed systems based on land which is the biggest production source considering military logistics and training, costs of war and monetary economy. With rising needs, this system expanded to such fields as customs, mining and manufacturing.

Today, new models are developed to manage risks of public services in equal distribution in public private partnership. Technically, the aim is to manage public services without using any public sources, but using private sector financing sources in a way that a project’s risks are distributed equally between public and private sector in this system which is called Public-Private Sector Partnership (PPP).

We will mention today’s Public-Private Partnership (PPP) applications analyzing experiences of the Ottoman Empire in PPP.

Key words: Ottoman Empire, Manorial System, Tax Farming, Mansion System, Taxman, Tax resources (Mukataa), Public Service, Public-Private Sector Partnership, KÖİ, PPP

A. OSMANLI İMPARATORLUĞU’NDA TOPRAĞIN YÖNETİM SİSTEMİ ve GELİRLERİ

“Osmanlı Devleti, Türklerin dünya tarihindeki rollerini zirveye taşıdığı bir tecrübeyi temsil eder” (Genç, 2014:7). “Osmanlıların kurduğu imparatorluk bir tarım imparatorluğuydu” (Bulut, 2012:75).

Osmanlı Devleti’nin ekonomi politikalarının temelini devletin ve toplumun bütün kesimlerinin ihtiyaçlarını karşılamak oluşturmaktadır. Mal ve hizmet üretenler öncelikle kendi ihtiyaçlarını karşılamalı, sonra da sırasıyla tüm toplum katmanlarının ihtiyaçlarını karşılamalıydı. Bu sistem devlet faaliyetlerinin aksamadan devamlılığı, sosyal düzenin korunması için zorunluluk olarak görülmüştür. Provizyonizm ilkesi bol, kaliteli ve ucuz mal tedarik sistemini baz almakta olup Osmanlı Devleti de bu ekonomi politikasını uygulamış ve sistemlerini de buna göre tasarlamıştır. Kanaatimizce de tarım imparatorluğu olduğu düşünülen bir devletin de her şeyden önce elindeki en büyük kaynak olan toprağı verimli kullanmaya, en yüksek gelir elde etmeye yönelik sistem kurması ve tasarlaması kaçınılmazdır. Bu çalışmamızda, sadece Osmanlı Devlet tecrübesinden toprak yönetim sistemlerinden olan iltizam ve malikane sistemini günümüz kamu hizmeti uygulamaları kapsamında değerlendireceğiz.

Gerçekten de iş bu makale kapsamında yaptığımız çalışmada elde ettiğimiz bilgiler çerçevesinde, Osmanlı İmparatorluğunun kamu hizmeti gördürme usullerinden biri olduğunu düşündüğümüz orijinal ve kendine has özellikler taşıyan, uygulandığı dönemin ekonomi, bilgi, iletişim, teknoloji vs kriterleri ile kıyaslandığında tımar, iltizam ve malikane sistemlerinin günümüz kamu hizmeti gördürme yöntem ve uygulamalarından çok daha ileri boyutlarda olduğu söylenebilecektir.

1. Toprağın Yönetimi

“Dünya genelinde tarımın ekonomide en önemli sektör olduğu dönemde doğan ve gelişen Osmanlı Devleti toprakla birlikte tüm üretim faktörleri üzerinde tam bir kontrol sağladığı söylenebilir. Miri arazi (devlet arazisi) bölünemez, vakfa, mirasa ve satışa konu olamazdı. Osmanlı köylüsü araziyi işlediği müddetçe ömür boyu toprağın kullanım mülkiyetine sahip olmuştur” (Bulut, 2012:77).

Osmanlı’da hakim olan toprak rejimi miri’dir. Ancak, devletin mutlak mülkiyet hakkını elinde tuttuğu miri arazi bütün tarım topraklarını kapsamamaktadır. Osmanlı kaidelerinde mutlak olan kural; tarlaların bağ, bahçe haline getirilemeyeceğidir. Bu sebeple miri arazi yalnızca hububat ziraati yapılan yani tarla olarak kullanılan arazileri kapsar. Miri arazi toprakları da iki ana kategoriye ayrılmaktadır. Bunlar; tapulu arazi ve mukataalı arazidir (İnalcık, 2015:247).

Tapulu topraklar, özel bir tapu rejimi ile köylülere tahsis edilen satılamayan, hibe edilemeyen, vakfedilemeyen lakin işletme birliği olarak babadan oğula geçebilen arazilerdir. Köylü, bu arazilerdeki üretim planlamasını ve üretim vasıtalarını (tohum, öküz, saban vs) kendisi temin eder. Köylü, yasal olarak zorunlu kılındıkları hariç olmak üzere devlete ve sipahiye herhangi bir karşılıksız hizmet vermemek konusunda hür ve bağımsızdır. Köylünün emeğini ne devlet ne de sipahi karşılıksız olarak sömüremeyecektir. Osmanlı, tapu sistemi ile köylüler tarafından çiftlik arazilerinin süreklilik ve bağımsızlık ilkeleri ile işletilmesini garanti altına almıştır (İnalcık, 2015:248).

Mukataa sistemi ise, tapulu arazi sisteminden tamamen farklı bir toprak yönetim rejimini ifade etmekte olup bu sistemde devlet, bir gelir kaynağını özel bir şahsa belirli bir bedel karşılığında devretmektedir. Bu sistem ile devlet, tapulu arazilerde olduğu gibi köylü aileleri bünyesine verilmeyen araziyi belli bir kira bedeli karşılığında özel kişiye ihale etmektedir. İhale edilen kişinin köylü olması ise şart olmayıp, esnaf, asker gibi kişiler de olabilmektedir. Devletin bazı toprakları mukataa ile vermesinin sebebi ise; işlenmeyen arazinin harap hale gelerek devlet kaynaklarının eksilmesinin önüne geçebilmektir. İnalcık’a göre; “merkezi bürokrasinin burada asıl gayesi, bu çeşit mukataalı toprakları da, sonunda köylünün yerleştiği tapulu arazi haline getirmektir” (İnalcık, 2015:250).

2. Bütçe Gelirleri

Osmanlı İmparatorluğu, üretim üzerine mali yapısını ve bütçe gelirlerini tasarlamıştır. Yaşadığı dönemde en büyük üretim kaynağı topraktır. Toprağı en verimli şekilde işleyecek düzen ve sistemi tasarlayıp uygulamayı, bunlardan maksimum geliri temin etmeyi hedeflemiştir.

Osmanlı toprak sisteminde bir çift öküzün sürebileceği ve işleyebileceği arazi ana vergi ünitesidir. Bu araziyi de hane adlı üretici emek sahibi olan aile işlemektedir. Bu ünite çift resmi denilen vergi sistemine tabi tutulmuştur. Osmanlı maliye yapısının ana gelir kalemlerinden olduğu için bütün yasal mevzuatlarda çift resminden ilk önce söz edilmiştir. Bu bağlamda bir çift öküz ve bir aileden oluşan üretim ünitesi Osmanlı’da vergiyi doğuran kaynağı teşkil eden mali ünitenin temeli sayılmıştır (İnalcık, 2009:6-7).

Osmanlı Devleti, çok geniş topraklar üzerinde kurulmuş olması sebebiyle mali özellikleri açısından esnek bir yapıya sahiptir. Fethettiği yerlerdeki yerel gelenekleri de değerlendirerek mali bir bütünleşmeyi sağlamıştır. Devletin ekonomik teşkilatı merkez maliyesi, tımar sistemi ve vakıflar olarak üç kısımda incelenebilir. (Tabakoğlu, 2014:248-249).

Osmanlı İmparatorluğu’nda bütçe gelirleri ve gelir kaynaklarını genellikle üç başlık altında incelememiz mümkündür. Bunlar “Mukataa, Cizye ve Avarız” olarak sıralanmaktadır. Mukataa gelirlerin günümüz uygulamasındaki karşılığını özel sektör tarafından işletilen Kamu İktisadi Teşebbüsleri olarak nitelendirmek mümkündür. Osmanlı Devleti, gümrükler (kara-deniz), darphane, maden, şaphane, her türlü zirai, ticari ve sınai işletmeyi mukataa haline getirebilmekte ve mukataalardan payına düşeni özel sektör eliyle toplatmaktaydı. Mukataa gelirlerinin, genellikle devlete ait olup vakıflara tahsis edildiği, ulufe olarak verildiği ya da has olarak tahsis edildiği de olmuştur. Osmanlı Devleti’nde, mukataaların işletme yöntemi olarak “İltizam, Emanet ve Malikane” sistemleri uygulanmıştır. (Tabakoğlu, 2014:278)

B. OSMANLI İMPARATORLUĞU’NDA TIMAR, İLTİZAM VE MALİKANE SİSTEMİ

1. Tımar Sistemi

1.1. Genel Olarak

Tımar Sistemi, Ömer Lütfü Barkan tarafından “büyük bir kısmı aynen mahsul olarak toplanmakta olan vergi gelirlerinin nakli, paraya çevrilmesi, merkezi bir devlet hazinesi halinde toplanarak oradan vazifelilere dağıtılmasının güçlüğü karşısında, bir kısım asker ve memurlara, muayyen bölgelerden kendi nam ve hesaplarına tahsili salahiyeti ile birlikte vergi kaynaklarının tahsis edilmesi” (Barkan, 1974:286-287) olarak tanımlanmıştır.

Yine Türkiye Diyanet Vakfı Tımar maddesinde tımar tanımı şöyledir “Osmanlılarda devlete ait toprakların askeri ve idari gayelerle tahsisine dayalı sistem” (İnalcık, 2012:168).

Zirai faaliyetler, sanayi devri öncesi kurulmuş olan siyasi teşekküllerin temel ekonomik kaynağı olmuşlardır. Ancak, bu teşekküllerin zirai faaliyet temeli ile kurulmuş olması iktisadi anlamda bir takım sıkıntılar yaşamalarına sebep olmuştur. Bu zorlukların başında da ulaştırma olanaklarının ve nakdi mübadelenin sınırlı olması gelmektedir. Osmanlı imparatorluğu, bu zorlukları aşmak adına bir takım çözümler üretmiştir. Tımar sistemi de bunlardan biridir. (Genç, 2000:101-102)

Tımar, devletin miri araziden belli bir kısmındaki yıllık gelirin tamamının veya bir kısmının belli bir şahsa verilmesi ve karşılığında bu şahsa yüklediği bazı hizmetleri almasıyla oluşmuş; mali, idari ve askeri amaçları olan bir sistemdir. Sistemin temel ortaya çıkışını İnalcık, para sisteminin temeli olan altın ve gümüş kıtlığı, büyük orduyu beslemeyi kolaylaştırma ve köylülerin tahıl öşrünü ödedikleri ayni vergiyi paraya çevirme olanağını artırma amacı olarak ifade etmektedir. Bu sebeple tımar politikası aslında devletin askeri ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla geliştirilmiştir. (İnalcık, 2015:111)

“Tımar usulü, muayyen bir arazinin tevcihi veya araziye ait bazı hakların verilmesinden ziyade bazı vergilerin havalesinden ibarettir, başka deyimle havale sisteminin bir hususi tatbik şeklidir. ... Görülüyor ki tımar bir tahsis ve havaledir. Padişahın verdiği tımar tevcih vesikası, devlete ait muayyen bir geliri toplama selahiyetini veren bir nevi havale vesikasıdır. Toprak üzerinde doğrudan doğruya tasarruflar, bu sistemin soysuzlaştığı zamanlarda meydana çıkan anormal bir şekildir. Vergi gelirinin, yerinde muayyen hizmet sahiplerine havalesi Osmanlı maliyesinin temelidir. Mesela, imparatorluğun uzak bir köşesinde nöbetçilik vazifesinde bulunan bir garnizonun maaşları veya inşa edilmekte olan bir köprünün masrafları, ordu ve saray için satın alınan herhangi bir şeyin ücreti bir havale verilmek suretiyle ödenir. Bu havale, devlete ait muayyen bir gelir kaynağından muayyen bir meblağı tahsil etmek selahiyeti verir ” (İnalcık, 2009:27).

Sistemin temel özelliği, arazi mülkiyetinin devlete, kullanım hakkının ise şahıslara ait olmasıdır. Bu anlamda; sipahi, arazinin sahibi değil, sadece reayadan devletin alacağı vergiyi toplama hakkına sahip kimsedir. Ancak buna karşılık olarak, sipahinin donanımlı asker besleme, bizzat sefere katılma gibi bir takım yükümlülükleri de mevcuttur. Görüldüğü üzere, devlet ile sipahi arasında her iki tarafa da yükümlülük getiren bir sözleşme ilişkisi mevcuttur (Şahin, 2012:436).

1.2.Tımar Sisteminden İltizam Sistemine Geçiş

Tımar sistemi ile devlet, özel sektör eliyle asker ihtiyacının temini ve askeri ihtiyaçlarının karşılanmasını, hazine gelirlerinin süreklilik sağlayacak şekilde garantiye alınmasını, çok geniş coğrafyaya yayılan alanda vergi toplama işinin yürütülmesini sağlamaktadır. Tımar alanlarında görevlendirilen sipahiler savaş zamanında savaşa katılıp ülke savunmasında rol oynar iken barış zamanında bulundukları bölgenin güvenlik ve huzurunu sağlamakla yükümlü kılınmışlardır. Böylelikle toplum düzeninin ve halkın refahının tımarlı sipahiler aracılığı ile dengeli bir şekilde korunması amaçlanmıştır. Günümüz toplum düzeninde, askerlik, güvenlik, vergi toplama gibi işler kamusal işlerden sayılmakta yani kamu hizmeti kapsamında değerlendirilmektedir. Osmanlı Devleti, kamusal işlerden olan bu işleri o dönemlerde özel sektör aracılığı ile gördürerek günümüz uygulamalarından daha ileri alanlarda özel sektör birikim ve tecrübelerinden istifade etmeyi başarmıştır.

Osmanlı Devleti, tımar sisteminden edindiği tecrübe ve birikimler ile çağın gerektirdiği ihtiyaçlar, devletin büyüklüğü, ihtiyaçların değişkenliğine uyum sağlamak için farklı modeller üretmeyi de bilmiştir. Bunlar iltizam ve malikane sistemleridir.

Osmanlı İmparatorluğunda tımardan iltizama, iltizamdan malikane sistemlerine geçiş en önemli ekonomik kurumlar da güncel ihtiyaçlara göre önemli değişiklikler yapılabildiğini göstermek açısından önemli bir örnektir. (Bulut, 2012:87).

“Mamafih Osmanlı nizamında, daha kuruluş devirlerinde beliren ve İmparatorluğun büyümesi ile paralel olarak gittikçe önem kazanan öyle bir faaliyetler bölümü vardı ki; bunları tımar sistemi içine yerleştirmenin imkanı mevcut değildi. Esas itibariyle merkeze bağlı bürokrasi ile yine merkezin emrinde bulunan talimli, meslekten bir ordunun yüklendikleri bu faaliyetleri, geniş imparatorluğun yüzlerce kilometre uzakta bulunan yerlerinden toplanacak ayni vergileri, doğrudan doğruya ve münferit tarzda tahsis ederek yürütmek imkansız olduğu için, vergilerin nakden alınması veya nakde çevrilerek merkezi bir hazineye intikal ettirilmesi ve oradan bu faaliyet zümrelerine maaş şeklinde ödenmesi zarureti vardı. Osmanlı Devleti’nin bu zarurete cevap olmak üzere tımar sisteminin dışında, ihdas ve inkişaf ettirdiği ikinci metot iltizam usulü olmuştur.”  (Genç, 2014:102).

XVI. yüzyılın ikinci yarısından itibaren mali bunalımlar ortaya çıkmaya başlamış ve XVII ve XVIII. Yüzyıl Osmanlı mali yapısını derinden etkileyecek sonuçlar ortaya çıkarmıştır. Özellikle savaş teknolojisinde meydana gelen değişimler de bu durumu tetiklemiş, maaş alan ve ateşli silahlar ile donatılmış olan merkez ordularının önemini artırmıştır. Bu gelişmelerle birlikte Osmanlı maliyesine büyük bir yük gelmiş ve gelirlerin merkezde toplanması gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. Böylelikle tımar sistemine giden yol açılmaya başlamıştır. (Batmaz, 2015)

“Merkezi bürokrasi ile ücretli askeri sınıfın yüklendiği bu faaliyetleri, büyük bir imparatorluğun her tarafından toplanacak ayni vergileri, doğrudan doğruya ve münferit tarzda tahsis ederek yürütmek imkansız olduğu için, vergilerin nakden alınması ya da nakde çevrilerek merkezi bir hazineye intikal ettirilmesi ve oradan bu faaliyet gruplarına maaş şeklinde ödenmesi zorunluluğu vardı. İşte bu zorunluluk karşısında uygulanan metod İltizam Usulü’dür. Osmanlı Devleti’nin kuruluşunu takip eden yüzyıl içinde ortaya çıkan ve tımar sistemi ile bir bütünü meydana getirmek üzere birbirlerini tamamlayan bir uygulama olan İltizam usulü, XVI. yüzyıl ortalarına kadar merkezi hazineye ait vergi gelirlerinin yarıya yakın bir oranda karşılamaktaydı.” (Batmaz, 2015)

2. İltizam sistemi

2.1.Genel Olarak

Tımar sisteminde vergilerin ayni olarak toplanması çağın gerek ve ihtiyaçlarını karşılamaz hale gelince Osmanlı Devleti günün şartlarına uygun olarak sistemi revize etme ihtiyacı duymuştur. Ürettiği, ihdas ve inkişaf ettirdiği yeni sistemin adı İltizam Sistemidir.

Osmanlı İmparatorluğu, hüküm sürdüğü süre boyunca mucizevi bir şekilde ortaya çıkmış ve bunu sürdürmüş değildir. İmparatorluğun müesseseleri de çağın gereklerine uygun bir şekilde değişerek ortaya çıkıp yine çağın gereklerine uygun bir şekilde gelişmiştir. İltizam sistemi de Osmanlı İmparatorluğunun iktisadi problemlerine çözüm üretebilmek amacıyla çağın koşullarına uygun olarak yeniden uyarlanmış bir çeşit vergilendirme usulüdür (Tuğrul, 2015).

İltizam, belli bir yıllık bedel karşılığında özel bir şahsın aslında devlete ait olan vergi toplamayı üzerine alması demektir (Genç, 2000:154).

İltizam, Osmanlı İmparatorluğunda devlete ait vergi gelirinin özel bir şahsa verilmesini ifade eden bir terimdir. İltizam ifadesi, lüzum kökünden türemektedir ve sözlük anlamı itibariyle “gerekli sayma, üzerine alma, taraf tutma” anlamlarına gelmektedir. (Tuğrul, 2015)

İltizam sistemi, XVI. ve XVII. yüzyıllarda yoğun olarak uygulanmış ve devletin acil nakit ihtiyacını gidermede önemli bir rol oynayacağı düşünülmüştü. Tımar sistemi ile iltizam sistemi arasındaki en büyük fark; vergi tahsilinin yapılmasının ardından ortaya çıkan meblağın, o vergi kaynağından çıkmadan kullanılmasıydı (Katırancı, 2015).

Mültezimler, müzayedeye konu edilen mukataayı, tahmini gelir, masraf ve karlarına göre kıymetlendirdikten sonra, devlete yıllık ödeyebilecekleri miktara göre teklifte bulunurlardı. Hazine, yapılmış olan tekliflerden en yüksek olanı seçerek genellikle 1-3 yıl arası değişen bir süreliğine vergilendirme hakkını devrederdi. Mültezim ise kendisine verilen süre boyunca sağlanan mali, idari ve adli kolaylıklardan yararlanarak, kendisine tanınan sınırlar çerçevesinde tam bir müteşebbis gibi hareket ederdi. Faaliyetlerinin sonucu olarak elde ettiği hasılatın müzayedede belirlenen kısmını hazineye öder, kalan kısım da kendi kârı olurdu. Mültezimin bu kârı karşılığında devlet de zamanın şartlarına göre idaresi zor olabilecek ve mali açıdan yksek külfet getirebilecek olan muazzam bir maliye teşkilatına gerek kalmadan vergi gelirlerini toplayabilmekteydi (Genç, 2014:97).

2.2.İltizam Usulünün Uygulanması ve Doğurduğu Sonuçlar

Osmanlı Devleti, çok geniş coğrafyaya yayılmıştı. Devlete ait vergi gelirleri çok uzak coğrafyalarda tahakkuk etmekte, bu coğrafyalardan ayni olarak tahsil edilen vergilerin nakde dönüştürülmesi, nakde dönüştürülen vergilerin hazineye intikal ettirilmesi çok büyük sorunlar doğurabilmekteydi. Osmanlı Devleti, ayni vergi tahsilat sisteminden nakdi vergi tahsilat sistemine geçerek de güncel ihtiyaç ve çağın gerekleri ile uyumlaşmaya çalışmıştır. Dünya üzerindeki konjektürüne uygun olarak Osmanlı Devleti’nde nakdi ekonomi gittikçe önem kazanmıştır. Bu süreçte de iltizam usulü hızla yaygınlaşmıştır.

Vergi tahsilatı için bugünkü maliye sistemine benzer teknikleri kurup işletmek ve uygulamak o dönemde mümkün değildi. Bu nedenle Osmanlı Devleti, mültezim diye adlandırılan özel teşebbüsler aracılığı ile vergi tahsilatını yapmaya yönelik iltizam sistemini tasarlamıştır.

16.yüzyılın sonlarına doğru Osmanlı Devleti, tımar sistemi yerine iltizam sistemine geçmeye başlamıştır. “Mukataa adı verilen birimlerden belirli süreler için vergi toplama imtiyazı müzayede yoluyla satılmaya başlandı” (Pamuk, 2007:135).

İltizam usulü, mukataaların belli bir bedel karşılığında özel teşebbüs tarafından işletilmesidir. Tımar sisteminin bozulma sürecinde tımar toprakları da iltizam usulü ile işletilmeye başlanmıştır. Mukataaların iltizama verilmesi açık arttırma ile yapılmakta ve çoğunlukla üçer yılık süreler için yapılmaktaydı. Fakat, üç yıllık süre içerisinde de eğer mukataa gelirlerinde olağandışı bir artış veya bir rant oluşur ise, öncelik hakkı ilk sahibinde olmak üzere bir başkasına da verilebilmekteydi (Tabakoğlu, 2015:278,279).

“Mültezim, vergi verenlere iyi muamele etmeği ve mıntıkada vergi gelirini arttırmağa matuf islah işlerinde bulunmağı da taahhüt etmiş sayılırdı ... suiistimal görüldüğü taktirde mültezimin malarının musadarası ve iltisam fazlasının alınması gibi sert cezalar tatbik olunurdu” (İnalcık, 2009:29).

İltizam usulü diye bilinen bu özel teşebbüs mahiyetindeki intikal faaliyetine mevzu teşkil eden mali birim, muhteva ve mekan itibarı ile birbirine yakın bir veya birkaç vergi kaynağının birleşimini temsil ve ifade eden ve maliye nazarında normal olarak yıllık nakdi bir gelir yekunu olarak kıymetlendirilmekte bulunan mukataalarıdır. Yıllık gelirinin asgari kıymeti genellikle maliye tarafından tespit edilmiş olarak hazine defterlerinde yer alan mukataaların muayyen bir yıl için temin edebileceği azami kıymeti de, kar gayesi ile hareket eden mültezimlerin rekabeti ile müzayede şartları içinde taayyün ederdi (Genç, 2014:97).

“İltizam, nida veya ziyade denilen arttırma usulü ile yapılırdı. Bu tam manası ile bir satış muamelesi şeklinde idi. ... İltizam merkezce tasdik olunarak Sultan’ın mültezime gönderdiği bir beratla kesinlik kazanırdı. Ancak mukavele kesinlik kazandıktan sonra dahi, yeniden arttıranlar çıkarsa hükümet muka’tayı yeni talibe verebiliyordu. Bu hazinenin menfaatini daimi surette koruyan bir tedbir olarak düşünülüyordu.” (İnalcık, 2009:29)

Devlet, açık artırmada belirlenmiş olan iltizam bedelinin bir kısmını mültezimden peşin olarak talep ediyordu. Verginin tahsil hatta tahakkuk etmesinden aylarca önce, önemi zamanla artan bir peşini yatırmak zorunluluğu zamanla müzayede şartlarından biri haline gelmiştir. Esas itibariyle askeri sınıf mensuplarının elinde bulunan iltizamlar peşin ödeme zorunluluğu nedeniyle zengin tüccarlar ile tefeci grupların eline geçmeye başlamıştı. Mültezimler, vergileri toplamak için iltizamlarının bulundukları bölgelere de nadiren gitmekteydiler. Daha çok geçer kabul olan yöntem ise, alt sözleşmeler yaparak uzak bölgelerdeki vergi toplama ayrıcalığını 3.şahıslara devretmek veya mukataayı parçalara ayırıp pare mukataaları biçimine sokarak her birini pare mukataacıya devretmekti. İltizam usulündeki bu tarz uygulamalar toprak üzerindeki sahiplik ve mülkiyet haklarının karmaşık hale gelmesine, merkezi hükümete karşı kimin sorumlu olduğunun belirsizleşmesine yol açmaktaydı. Merkezi otorite, kimin hangi toprak parçası üzerinde ne kadar hakkı olduğunu belirlemekte zorlanır hale gelmişti (Batmaz, 2015).

2.3.Emanet Usulü

İltizam usulüne konu olan mukataalar zaman zaman mültezimlere verilemiyordu. Yine süresi bitmeden mukataalar hazineye ek gelir sağlamak maksadı ile defalarca mültezimlere veriliyordu. Bu da mültezimlerin iltizam sistemine güvensizliğini doğuruyordu. Enflasyon veya tağşiş dolayısıyla iltizamlarda toplanan vergilerin ödenmesinde sıkıntılar ortaya çıkıyordu. Devlete ödenen paranın cinsinin ödemelerde farklılık arz etmesi devleti önlem almaya mecbur ediyordu. Devlet, bu sorunlara çözüm bulmak amacı ile iltizam sisteminde emanet usulünü geliştirmişti. Sonuç olarak, emanet sistemi iltizam siteminin devamlı kılınması amacı ile devlet eliyle oluşturulmuş bir formdu.

Mukataaların işletilmesinde bir diğer yöntem ise mukataaların emin denilen memurlar tarafından işletildiği emanet sistemidir. Emanetin konusunu, gelir düşüklüğü gibi sebeplerle mültezimlere çekici gelmeyen ya da padişah hasları veya madenler ve gümrükler gibi devlet tarafından işletilmesi gereken mukataalar oluşturmaktaydı (Tabakoğlu, 2014:279).

Osmanlı Devleti, iltizam sistemindeki olumsuzluklar nedeniyle mültezim bulmakta zorlanmakta, iltizam usulüne de ilgi kaybolmaktaydı. Bu sorunlara çözüm olarak devlet, “emin” adı verilen devlet görevlileri eliyle iltizam düzenini sürdürmeye devam ediyordu. Mukataaların devlet görevlileri tarafından işletilmesi emanet usulünü oluşturmaktadır. Emanet sistemi, yalnızca mültezimlere çekici gelmeyen bölgeler için kullanılmamış aynı zamanda devlet denetiminin gerekli olduğu maden rezervleri ya da stratejik öneme sahip bölgeler için de tercih edilen bir yöntem olmuştur  (Katırancı, 2015).

3. Malikane Sistemi

3.1.Genel olarak

İltizamların kayd-ı hayat şartıyla yani ömür boyu verilmesi ile malikane sistemi ortaya çıkmıştır. XVII. Yüzyılın sonlarından (1695) itibaren, maliyenin nakit ihtiyacı daha da artmış ve bunun sonucu olarak iltizamlar malikane haline getirilmeye başlanmıştır. Malikane sisteminde mukataa gelirleri birer peşin (muaccele) ve her yıl ödenecek taksitler (müeccele) karşılığında özel kesime satılmıştır (Tabakoğlu,2014:280).

Malikane, iltizamların ömür boyu yani kayd-ı hayat şartı ile verilmesidir. Bu sisteme 1695 yılında yayınlanan ferman ile geçilmiştir. Fermanda sistemin gayesi şöyle tanımlanmıştır: “sık sık değişen mültezimlerin mümkün olduğu kadar fazla kar sağlamak uğruna tahrip ettiği vergi kaynağını ihya ve idame etmek üzere değişmez bir mültezimin tasarrufuna bağlamaktı” (Genç, 2014:101).

Malikane sistemini, dünya konjektürüne uygun olarak nakdi ekonominin yeni şartlarına intibak ettirilmiş bir çeşit tımar sisteminin ihyası olarak tanımlayabiliriz. Ya da tımar ve iltizam usullerinin birlikte ele alındığı yani terkip edildiği bir sistem olarak ifade edebiliriz. Bu sistem, ömür boyunca tasarrufu olunacak vergi kaynağının, verimlilik ile gelecek yıllarda elde edilecek olan vergi miktarı ilişkisi sebebiyle tımar sistemine; aynı vergi kaynağından her yıl hazineye ödenecek olan nakdi tutarlar nedeniyle de iltizam sistemine benzemektedir. Bu sistem ile devlet sadece gelecek yılların vergilerini garanti altına almak ile kalmıyor yeni bir gelir kalemi de üretmiş oluyordu. Bu ilave gelir, malikane olarak satışa çıkartılan mukataalardan alınan muaccele adlı satış geliridir (Genç, 2014:102).

“Malikane düzeninin getirdiği en önemli yenilik, devletin vergi gelirlerini garanti göstererek daha uzun dönemli borçlanabilmesi olmuştur” (Pamuk, 2007:135).

3.2.İltizam Sisteminden Malikane Sistemine Geçiş

Osmanlı Devletini, bu sisteme götüren temel saikler artan savaşlar ve diğer nedenler ile doğan ihtiyaçların artması yani zarurettir. Dünyadaki gelişme ile paralel bir şekilde oluşan nakdi ekonominin gerekleri de bu sisteme geçişe zorlamıştır. 

XVII. yüzyılın sonlarından itibaren, özellikle maliyenin artan nakit ihtiyacının baskısı altında iltizam ile işletilen mukataalar malikane haline getirilmeye başlanmıştır. Malikane sistemi ile, merkezi hükümet giderleri arasında en büyük kalemi oluşturan merkezi ordu ve bürokrasiye mensup bir kısım ulufeliye bazı mukataalar malikane usulü ile verilmekteydi. Bu kimseler maaşlarını devlete bırakmaları karşılığında, yıllık vergilerini hazineye ödeyerek kayd-ı hayat şartıyla iltizam alıyorlardı. Bu usulden devletin karı ise, herhangi bir gelir kaybına uğramadan maaş ödemelerinden kurtuluyor, vergi kaynağı da bu kaynağı ömür boyu kendi menfaati için himaye edecek olan bir koruyucuya sahip oluyordu (Katırancı, 2015).

3.3.Malikane Sisteminin Uygulanması

Osmanlılarda mukataa, toprak, maden, pazar yerlerinin işletilmesi, para basma, mum, sabun imali gibi kamu hizmetlerinin bir imtiyaz olarak satılması şeklinde oluşturulmuş bir vergi kaynağı olarak tanımlanabilir. Mukataaların müzayedeye çıkarılmasında elde edilen peşin veya vadeli olarak satılması ile elde edilen muaccele veya müeccele geliri elde edilirdi. Muaccele geliri iltizam usulünden sonra oluşan ek gelir olma önemine sahiptir.

Malikane sisteminde mukataaların gelirleri, muaccele ve müeccele adı verilen iki farklı ödeme şekli ile satışa çıkarılmıştır. Muaccele, satış sırasında ödenen peşin miktarı; müeccele ise her yıl ödenecek olan taksidi ifade etmektedir. Yani malikane sistemi, devletin nakit ihtiyacını hem satışta hem her yıl dönüşümlü olarak almasını sağlayarak açık artırma usulü ile satışı gerçekleştirilen bir sistem olarak kurgulanmıştır. Sistemin gayesi ise, iltizam sisteminde sık sık değişen mültezimlerin daha fazla kar sağlamak amacıyla tahrip ettikleri vergi kaynağını ihya ve idame etmek üzere değişmez bir mültezimin tasarrufuna bırakmaktı (Genç, 2014:107).

Malikane sisteminde mukataaların asgari satış değeri, mukataanın sahibine sağlayacağı ortalama yıllık karın, piyasa şartları ve sair hususlar nazara alınarak 2 ile 10 arasında değişkenlik gösteren katları olarak belirlenirdi. Bundan sonraki süreç ise, belirlenen asgari miktar ilan edilir ve müzayedeye teklif vermek isteyenler tekliflerini görevli memura sunarlardı. Asgari miktarın üzerinde teklif verilmemesi halinde ise satış gerçekleştirilmezdi. Bunun haricinde, en yüksek teklifi sunan kişiye satış yapılırdı. Bu hususta belirtilmelidir ki, müzayede; asgari miktar altında teklif veren bir kimseye satışın gerçekleştirilmesi nedeniyle hükümsüz kılınabilmektedir (Genç, 2014:103).

“Malikane düzeninde devlet, bir gelir kaynağından (mukataa) vergi toplama hakkını vergiyi toplayacak kişiye hayatının sonuna kadar satmaktaydı. Bu kontratı satın alan kişiden  (malikaneci), bir peşin ödeme (muaccele) ile her yıl belirli bir miktar ödeme (mal) yapması bekleniyordu. Yıllık ödemelerin miktarı müzayededen önce devlet tarafından saptanırken, muaccelenin miktarı müzayedede belirlenmekteydi” (Pamuk, 2007:137-138)

Osmanlı malikane sisteminde başlangıçta küçük araziler müzayedeye sunulmuştur. Bunun amacı da mukataalardan elde edilecek gelirin (muaccele) düşük olacağı endişesidir. Küçük araziler ile sistemin daha geniş kitlelere hitap etmesi, işletilemeyen arazi sayısının mümkün olduğunca az olması istenmiştir. Müzayedede en yüksek muacceleyi teklif ve tediye ederek mukataayı satın alan şahsa, malikane sahibi olarak kullanabileceği hak ve yetkileri tespit eden bir berat verilirdi. Osmanlı Devleti, bu beraat ile malikaneciye, vergi kaynağının bulunduğu malikane alanında yani mukataada bulunan mekan veya mükellefler üzerinde her türlü mali haklar ile birlikte bir kısım idari ve inzibati hakları da devretmekteydi. Malikanaye, idari-inzibati yetkileri bulunan kadılar hariç hiçbir devlet memurunun karışmasına izin verilmezdi. Bu hak ve yetkilerin tümü devlet tarafından verilen beratta yazılı olurdu. Malikane sahibi devlet tarafından reayayı korumakla görevlendirildiği için bu hak ve yetkiler verilmiştir. Malikanelerin reayaya satılmasının yasaklanması, sultanlar hariç hiçbir kadının malikane sahibi olmasına izin verilmemesi, hisselere bölerek malikaneyi 2 kişiden fazla kişinin almasının yasaklanması gibi birçok husus reayanın güvenliğinin sağlanmasına yönelik tedbirlerdir  (Genç, 2014:103-105).

Malikaneler, kayd-ı hayat şartıyla verildiğinden dolayı babadan oğula geçmezdi. Bunun yerine kişi öldüğünde tekrar açık artırma yapılır ve satış gerçekleştirilirdi. Ancak, kişinin eğer yetişkin oğlu var ise, müzayede sunulan en yüksek muaccele bedelini vermesi şartı ile babasından kalan mukataayı tercihli olarak satın alma hakkı tanınmıştı. Uygulanmaya başlandığı XVI. Yüzyılın sonlarından XIX. Yüzyıl ortalarına kadar malikane sistemi ile muaccelelerde büyük bir artış olmasına rağmen devletin mali sıkıntılarına yine de tam bir çözüm bulunamamıştı. XVIII. Yüzyılda ise malikane sistemi oldukça yaygınlaşmış, hatta eyalet boyutunda verilmeye başlanmıştı  (Tabakoğlu, 1985:135).

Malikane sahibi, bir bakıma devlet ile halk arasına giren özel müteşebbis olarak kabul edilebilir. Malikane sahibi, devlet adına devletin işini yapmakta ve devletin toplayacak olduğu vergiyi nakdi ödemeler yoluyla üzerine almakta ve bu anlamda adeta girişimciler sınıfını oluşturmaktadır (Katırancı, 2015).

Osmanlı Devleti, malikane sistemini tasarlar iken malikane hak sahiplerinin buraları kendi mülkleriymiş gibi sahiplenerek uzun vadeli yatırım yapacaklarını, böylelikle iltizam sistemindeki kısa süreden kaynaklanan mahzurların ortadan kalkacağını, yine tımar sistemindeki güvenliğin iltizamda da geçerli olacağını düşünmüştü. Ancak zaman, Osmanlı Devleti’nin bu beklentilerinin karşılanmadığını göstermiştir (Tabakoğlu, 2014:279).

C. KLASİK KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ve YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINA GEÇİŞ

19. yüzyılda hakim olan düşünce; geleneksel olarak güvenlik, adalet, dış politika gibi geleneksel görevleri olan devlet anlayışı şeklindeydi. Jandarma devlet olarak da tanımlanan bu anlayış, 20. Yüzyılda dünya çapında meydana gelen ekonomik kriz nedeniyle, daha önceden ekonomik kaynakların müdahaleye gerek olmadan piyasa şartları içerisinde optimum düzeyde yer alacağı düşüncesi etkisini kaybederek yerini devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiği düşüncesine bırakmıştır. Böylelikle devlet artık, ekonomik faaliyetlerde üretimden dağıtıma kadar faaliyette bulunmaya başlamıştır. Ancak refah devleti olarak isimlendirilen bu sistem de çok uzun sürmemiş ve devletin ekonomik faaliyetinin çerçevesinin daraltılması gerektiği düşüncesi ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, neo-liberal politikalar çerçevesinde devlete verilen bir takım görevlerde de değişiklikler ortaya çıkmış, klasik kamu yönetimi anlayışı eski gücünü kaybetmeye başlamıştır. Bunun yerine ise kamu işletmeciliği şeklinde ifade edilen bir düşünce boy göstermektedir. Bu yeni yaklaşım gereğince de, kamu örgütlerinin ekonomik rasyonellik, etkililik ve verimlilik çerçevesinde yeniden değerlendirilmesi ve düzenlenmesi gerekmektedir. Bu yaklaşım, kamu yönetiminde özel sektör yönetimi tekniklerinin uygulanmasını, etkilik ve verimlilik kaynaklarının iktisat ve işletme mantığı içinde ele alınmasını vurgulamaktadır. OECD, IMF, Dünya Bankası gibi kuruluşlar yeni kamu yönetimi anlayışını teşvik edici politikalar oluşturmaktadır.(Arslan, 2015)

“Ulus-devletlerin ortaya çıkışından 20.yüzyılın sonlarına kadar dünyada klasik kamu yönetimi anlayışı hakim olmuştur. Bu anlayış aşamalı olarak 2.Dünya Savaşı sonrasında dünyadaki değişen sosyo-politik ve ekonomik şartlarla kendini revize etmiştir. Özellikle 1970’lerde yaşanan petrol krizleri ve akabinde dünyayı saran ekonomik sıkıntılar var olan kamu yönetim anlayışını değişime zorlamıştır. Bu değişim ilk olarak Anglo Sakson ülkelerde ve ABD’de başlamıştır, daha sonra ise diğer gelişmekte olan ülkelere de tesir etmiştir. Bunlardan biri de şüphesiz Türkiye’dir.” (Aydın vd., 2015)

Yeni kamu yönetişim anlayışı şu ilkelere dayanmaktadır.

-          Açıklık-şeffaflık

-          Sayısal olarak ölçülebilen ve çıktılara yönelik ölçüm standartlarına dayalı performans değerleme

-          Yetki ve yönetimin merkezi bürokrasiden kurtarılarak yerel idarelere devri

-          Maliyetleri azaltmak, nitelikli ve kaliteli mal ve hizmet tedarik süreci için rekabet ortamı oluşturma

-          İstihdam, planlama gibi alanlarda özel sektör uygulamalarını örnek almak (belli süreyle çalışma, stratejik plan yapma, ürün başına maaş alma vs.)

-          Tasarruf ve verimliliğe daha fazla önem verme.

Yeni anlayış, yöneticilerin özel sektör anlayışına uygun profesyonel yönetim becerilerine sahip olmasını, daha çok çıktılar yani sonuçlar üzerinde odaklanılmasını, hedeflerin net olmasını, başarı standartları, amaçlara yönelik yönetim ölçütlerini, yetkilerin alt birimlere aktarımını, yerelleşme ve özerk yapılar oluşturulmasını teşvik etmektedir (Arslan, 2015).

“Bu bağlamda, son yıllarda yeni kamu yönetimi anlayışı kapsamında ‘yönetişim’ kavramı üzerinde çokça durulmaya başlanmıştır. Yönetişim anlayışında devlet, işleri yapan değil yönetendir. Yönetişimin temel amacı, toplumu yönetim sürecine dahil ederek, bireyleri, sivil toplumu ve iş dünyasını yeni aktörler olarak yönetim sürecine ortak etmektir. Bu durumda klasik kamu yönetimindeki tek aktörlü bir yönetim sürecinden çok aktörlü yönetişim modeline geçiş sağlanmış olur. Son yıllarda yeni bir model olarak ortaya çıkan yönetişim kavramı hem kamu ve özel sektörü, hem de ulusal ve uluslararası kurumlar arasında etkileşiminin sağlanarak, karar alma süreçlerinde katılım, etkinlik, verimlilik, yönetimde şeffaflık ve hesap verilebilirliğin arttırılmasını savunur. İyi yönetişim uygulamalarında ise devletin piyasaya müdahalesini piyasa aktörlerinin lehine sınırlandıran bir yönetim tarzı mevcuttur” (Aydın vd., 2015).

Yeni kamu yönetimi anlayışının etkin olduğu günümüzde kamu hizmetlerinin devlet tekelinden çıkartılarak alternatif usuller ile piyasa aktörleri ile gerçekleştirilmesi, girişimci bir yönetim anlayışının benimsenmesi, kamuda tasarruf, etkinlik, verimlilik, kalite ve performans ölçütlerinin değerlendirilerek yapılması hususları önem kazanmıştır. 21.yüzyıl devlet anlayışında artık önemli olan devletin ekonomik konularda ne şekilde tavır alacağı, sivil toplum ile ilişkileri, kamu hizmetlerinin özel sektör piyasa anlayışı çerçevesinde verimlilik, hız, kalite prensipleri çerçevesinde yürütülmesi önem kazanmıştır. Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde kamu-özel sektör tecrübe ve işbirliği toplumsal fayda için ön plana çıkmaktadır.

D. KAMU HİZMETİ

Kamu hizmeti kavramı farklı dönemlerde farklı tanımlar almış, özel sektörün de kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetleri yapar hale geldiği veya devletin de özel hukuk rejimlerine uygun olarak yürüttüğü faaliyet çeşitlerinin arttığı günümüzde eski tanımlar kimlik bunalımı yaşamaya başlamıştır (Tan, 2015).

Kamu hizmeti, “devlet ve öteki kamu tüzel kişileri tarafından halkın genel ve ortak gereksinimlerinin karşılanması” olarak tanımlanmıştır. (www.tdk.gov.tr)

Anayasa Mahkemesi, birçok kararında kamu hizmeti kavramına ilişkin yapılan tanımlardaki belirsizliği ortaya koyarak kendisi şu şekilde tanımlamada bulunmuştur. “En geniş tanıma göre kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri karşılamak, kamu yararı ya da çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir.”  (AyM.09.12.1994 tarih 1994/43 E. 1994/42-2 K., AMKD, c.1 sy.31, s.300 vd. – AyM, 28.06.1995 tarih 1994/71 E. 1995/23 K., AMKD c.1, sy.32 s.161 vd.)

Danıştay da kamu hizmetinin tanımını birçok kararında ortaya koymaya çalışmıştır. Örneğin “Kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından ortak gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulan sürekli ve düzenli hizmetler olarak tanımlanabilir. Toplumsal yaşamın zorunlu gereksinimlerinden olan, düzenlilik ve süreklilik isteyen yükseköğretim hizmeti de niteliği gereği kamu hizmetidir.” (Danıştay İdari Dava daireleri Kurulu, 12.03.2010 tarih 2010/5 E. ve 2010/0000 K. - www.corpus.com.tr Mevzuat ve İçtihat Programı)

Kalkınma Bakanlığı’na dönüştürülmeden önce Devlet Planlama Teşkilatı tarafından Kasım 2007 yılında taslak olarak hazırlanan ‘Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Kamu Kesimi İle Özel Sektör İşbirliği Modelleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesine İlişkin Kanun Tasarısı Taslağı’nın 3.maddesinde kamu hizmeti şöyle tanımlanmıştır: “Kamu kurum ve kuruluşları veya bunların gözetim ve denetimleri altında bulunan özel sektör kuruluşları tarafından kamusal ihtiyaçları karşılamak için topluma sunulmuş sürekli ve düzenli faaliyetler”.

Kamu Hizmeti, bir kamu kurumunun ya bizzat kendisi tarafından ya da bir kamu kurumunun gözetimi altında özel girişim aracılığıyla kamuya sağlanan hizmet olarak tanımlanmaktadır. Buna ek olarak kamu hizmeti olarak kabul edilebilmesi için hizmetin, kamuya yöneltilmiş ve kamuya yararlı olması da gerekmektedir (Gözübüyük, 1996:241-242).

Kanaatimizce de kamu hizmeti kavramının tanımlanmasında temel ölçüt o hizmeti üretenlerin veya hizmetten yararlananların iradesi ile pozitif hukukta düzenlenmiş halidir. Avukatlık Kanunu gereği avukatlık mesleği, Noterlik Kanunu gereği noterlik mesleği, şehirlerarası otobüs garajı işletilmesi, hastane binası yapımı işi, park-bahçe yapılmak için tahsis edilen alanlar vs birçok husus kamu hizmeti kavramına girmektedir.

Kamu hizmetlerinin devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi temel kural olmakla birlikte, artık bazı kamu hizmetleri özel hukuk gerçek ve tüzel kişileri tarafından da yürütülebilmektedir. Kamu hizmetlerinin görülüş usulleri de hizmeti yürüten tarafa göre iki ayrı kümede incelenmektedir.

1. Kamu Hizmetinin Bizzat Kamu Tüzel Kişilerince Yürütülmesi

Kamu tüzel kişileri kamu hizmetlerini “emanet usulü” ile yürütmektedirler.  Emanet usulünün belirleyici özelliği, hizmetin kamu tüzel kişisi tarafından kendi ayni ve mali vasıtaları kullanılarak idare edilmesidir. Buna karşılık, hizmetin mutlaka kamu kurum kurallarına göre yürütülmesi gerekmez, kamu iktisadi teşebbüslerinde olduğu gibi özel hukuk kurallarına göre de yürütülebilir (Gözübüyük, 1996:246).

2. Kamu Hizmetinin Özel Hukuk Gerçek veya Tüzel Kişilerince Yürütülmesi

Kamu hizmetinin özel hukuk kişilerince de yürütülmesi mümkün olup bu durumda yürütülen hizmet için müşterek emanet, iltizam, ruhsat, imtiyaz, yap-işlet-devret gibi usuller gündeme gelecektir (Açdoyuran, 2015).

“Öğreti ve içtihatlarda bir kamu hizmetinin uzun süreli bir idari sözleşme uyarınca sermayesi, karı, hasar ve zararı kendilerine ait olmak üzere özel hukuk kişilerince yerine getirilmesine imtiyaz denilmekte; kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi ise, konusu bir kamu hizmetinin kurulması ve/veya işletilmesini bir özel kişiye devretmek olan, hizmetin yürütülmesini sağlamak için hizmeti yerine getirenlere kamu gücüne dayanan kimi yetkiler tanıyan ve idarenin, hizmetin düzenli ve istikrarlı bir biçimde yürütülmesini sağlamak için denetim ve gözetim yetkisine sahip olduğu uzun süreli sözleşmeler olarak tanımlanmaktadır.” (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 20.02.2014 tarih 2010/2439 E. ve 2014/411 K. Kararın Karşı Oy Gerekçesi)

E. YENİ BİR MODEL OLARAK KAMU-ÖZEL SEKTÖR İŞBİRLİĞİ (PPP)

Günümüz uygulamalarında kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin usulleri emanet, ruhsat, müşterek emanet, iltizam, imtiyaz, mal-hizmet satın alınmasına yönelik ihale, yap-işlet-devret başlıkları altında toplayabiliriz. Bunlardan emanet usulü, kamu hizmetinin yerinden yönetim kuruluşlarınca yürütülmesi olup diğer sayılan usuller ise kamu hizmetinin özel sektör-kamu işbirliği içerisinde yürütülmesi usulleridir.

Kamu hizmetinin özel sektör aracılığıyla gördürülmesi yeni bir sistem değildir. Roma döneminde de, liman, pazar, hamam gibi kamunun ortak ihtiyacına hizmet eden kamu hizmetlerinin özel hukuk kişisi aracılığıyla yapıldığı bilinmektedir. Bu sistem ise özel kişi ile devlet arasında yapılan imtiyaz anlaşmaları ile yürütülmüştür (Gürkan, 2014:11).

Temelleri Roma dönemine dahi dayanan bu sistemin Osmanlı İmparatorluğu’ndaki örneklerini yukarıda Tımar, İltizam ve Malikane usulleri şeklinde açıklamıştık. Ancak İkinci Dünya Savaşı ardından devletlerin ekonomik alana müdahalesi had safhaya ulaşmış; bunun sonucunda kamusal harcamaların da had safhaya ulaşması nedeniyle, devletin ekonomik alana müdahalesi sorgulanarak bu alan özel sektöre bırakılmaya başlanmıştır.

Küreselleşme ile birlikte, liberal politika uygulamaları Türkiye’de de benimsenerek kamusal-özel alan ayrışmalarına gidilmiştir. Bu ayrışmanın görüldüğü 1980 dönemlerinin en göze çarpan özelliği ise, devletin kamusal alandaki yerinin sorgulanmaya başlanmasıdır. (Sarısu, 2009:127)

Devletler, kamu hizmetlerini daha etkin bir şekilde sunabilmek, alt yapı yatırımlarını daha hızlı, kaliteli, verimli bir şekilde yapabilmek istemişlerdir. Ancak harcama kalemlerindeki ve maliyetlerdeki artış devletleri alternatif finansman arayışına itmiştir. Kamu hizmetlerinin alternatif gördürülme usullerinden biri de Kamu Özel Sektör İşbirliği (PPP) olarak gelişen sistemdir.

Net bir tanımı olmamakla birlikte AB Komisyonu tarafından 2004 yılında hazırlanan “Yeşil Belge’de, bir alt yapının maddi olarak desteklenmesi, yapılması, yenilenmesi, yönetilmesi ve sürdürülmesi ya da bir hizmetin temin edilmesi için kamu sektörü ile özel sektör arasında yapılan işbirliği biçimleri” olarak ifade edilmektedir (T.C. Maliye Bakanlığı, 2010).

Bu model ile sunulan hizmetlerde kamu, kaynak sorununu en aza indirgemek ve kamu hizmetlerinin sunumunda özel sektörün işletmecilik becerilerinden faydalanmayı arzu etmektedir. Özel sektör ise karlılığını artırmayı amaçlamaktadır. Kamu Özel Sektör İşbirliği uygulamaları kapsamında, özel sektör şirketleri kamu ile akdettikleri uzun süreli bir sözleşme süresince (15-30 yıl arası) kamusal hizmetlerin daha etkili ve verimli karşılanması için çalışmaktadır.

Kamu Özel Sektör İşbirliği uygulamalarında çoğunlukla projenin gerçekleştirildiği arazinin mülkiyeti devlete aittir. Özel sektör, kendisine tanınmış olan bağımsız ve sürekli nitelikteki üst hakkı çerçevesinde projeyi gerçekleştirmektedir. Projenin finansmanı, özel sektör tarafından öz kaynak veya borç finansmanı yoluyla karşılanmaktadır.

1. Kamu – Özel Sektör İşbirliği Modelleri

Kamu idareleri görev ve sorumluklarıyla uyumlu olmak kaydıyla bir hizmetin sağlanması ve/veya bir eserin tasarımı, yapımı, işletilmesi, kiralanması için ortaklık, menkul kıymetleştirme veya finansmanının temininde bir takım modeller çerçevesinde özel sektörle işbirliği yapabilmektedir. Koordinasyonunu yaptığımız DEİK PPP Mevzuatı Alt Çalışma Grubu olarak Kamu–Özel Sektör İşbirliği Mevzuat Tasarısı çalışmalarında yer verdiğimiz en önemli PPP modelleri şunlardır.

  • a. Yap – İşlet          : Bir yapının özel sektör tarafından finanse edilerek yapıldığı, gerekli hallerde tasarlandığı, işletildiği, sözleşme sonunda yapının mülkiyetinin özel sektöre kaldığı Kamu Özel Sektör İşbirliği modelidir.

b. Yap – İşlet – Devret      : Bir yapının özel sektör tarafından finanse edilerek yapıldığı, gerekli hallerde tasarlandığı, işletildiği ve belirlenen süre sonunda yapının mülkiyetinin idareye devredildiği Kamu Özel Sektör İşbirliği modelidir.

c. Yap – Kirala      : Bir yapının özel sektör tarafından finanse edilerek yapıldığı, gerekli hallerde tasarlandığı, belirli bir süre için idareye kiralandığı, kiralanan yapı üzerindeki bazı mal ve hizmet üretim birimlerinin kısmen veya tamamen özel sektör tarafından işletilebildiği ve yapının mülkiyetinin kira dönemi sonunda sözleşmede düzenlenmesi durumunda idareye geçtiği Kamu Özel Sektör İşbirliği modelidir.

d. Yap – Sahip Ol – İşlet   : Kamu ile özel sektör arasında akdedilen bir sözleşme çerçevesinde, bir yapının özel sektör tarafından finanse edilerek gerekli hallerde tasarlanmasının, yapılmasının, işletilmesinin ardından yapının mülkiyetinin de özel sektöre verilmesini düzenleyen bir Kamu Özel Sektör İşbirliği modelidir.

  • e. İşletme Hakkı Devri      : İdarenin aktiflerindeki mal veya hizmet üretim birimlerinin bir bütün olarak veya kısmen, mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla bir bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının özel sektöre verilmesini düzenleyen bir Kamu Özel Sektör İşbirliği modelidir.

f. Menkul Kıymetleştirme            :  Mevcut veya yapılacak bir varlığın kendisinin ve/veya bu varlığı aktifinde bulunduran şirketin hisselerinin Sermaye Piyasası Kanunu çerçevesinde menkul kıymetleştirilmesidir. Menkul kıymetleştirme sonucu elde edilen kaynak Kamu Özel Sektör İşbirliği projesinin finansmanında kullanılacaktır.

2. Kamu Özel Sektör İşbirliği Modelinde İhale Usulleri

Türkiye’de Kamu Özel Sektör İşbirliği Uygulamalarını düzenleyen çerçeve bir kanun bulunmamaktadır. Bu nedenle gerçekleştirilecek olan projelerde “3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap – İşlet – Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun” esas alınmaktadır. Bu kanunun yanı sıra Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarınca yapılmasına ihtiyaç duyulan sağlık tesislerinin Kamu Özel Sektör İşbirliği Modeli çerçevesinde yaptırılması için “6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunu” çıkartılmıştır.

Türkiye’de uygulanmakta olan Kamu Özel Sektör İşbirliği projelerine ilişkin başlıca düzenlemeler diyebileceğimiz bu kanunlarda yer verilen ihale usulleri ise şu şekildedir:

a. Açık İhale Usulü            : Bütün isteklilerin teklif verebildiği ihale usulüdür. İsteklilerin ihale konusu işi yapabilme kapasitesi, tespit edilen mali ve teknik yeterlilikleri, ihale şartnamelerinde belirlenen standartlara uyup uymadığı idare tarafından incelenir. Bu kriterlere uymayan teklifler değerlendirme dışı bırakılır.

bBelli İstekliler Arasında İhale Usulü   : İdare tarafından belirlenen kriterler çerçevesinde ön yeterlilik değerlendirilmesi yapılır. Ön yeterlilik değerlendirilmesini geçen istekliler tarafından davet edilen kişilerin katılabileceği ihale usulüdür. Bu kişilerden kapalı olarak proje ve fiyat teklifleri alınır. İdare tarafından herkesin huzurunda teklifler açılır, teklif edilen projelerin ve fiyatların değerlendirilmesi yapılmak üzere oturum kapatılır. İncelemede projeleri uygun bulunmayan isteklikler ihale dışı bırakılır, uygun bulunanlar kalite ve fiyat yönünden değerlendirilerek sıralanır. Bu sıralamaya göre ihale dokümanında belirtilen sayıda istekli ile proje geliştirilerek teklife esas proje belirlenir. Belirlenen proje için isteklilerden kapalı olarak fiyat teklifi alınır. Alınan fiyatlar herkesin huzurunda açılır ve akabinde açık eksiltme yapılır. Açık eksiltme sonucu en düşük teklifi veren istekli ile idarenin fizibilitesi doğrultusunda nihai pazarlık aşamasına geçilir. Nihai pazarlık sonucu isteklinin teklifi uygun bulunur ise ihale bu kişi üzerine bırakılır.

c.Pazarlık Usulü İle İhale            : Açık veya belli istekliler arasında yapılan ihale sonucunda teklif çıkmaması ya da doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen olayların ortaya çıkması sebebiyle ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması, ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve mali özelliklerin belirlenememesi vb hallerinde başvurulan bir usuldür.

3. Kamu Özel Sektör İşbirliği Modelinin Tipik Uygulama Alanları

Kamu Özel Sektör İşbirliği modeli özellikle, kamu hizmeti ihtiva etmesi sebebiyle klasik devletten başkasının yapamayacağı düşünülen ve devletin tümüyle çekilmek istemediği ya da devletin katılımı olmaksızın tek başına özel sektörün yapması halinde özel sektöre yeterince güven duyulamayacağı alanlar için geliştirilmiştir. Ancak günümüzde, kamunun finansmanını gerektiren geniş bir alanda uygulanmaktadır (Tekin, 2008).

Bu modelin dünya üzerinde kullanıldığı alanlara verilebilecek örneklerin başında ise; sağlık ve hastaneler, su ve atık su tesisleri, yollar ve köprüler, kamu binaları, okullar, havalimanları, limanlar ve cezaevleri gelmektedir (Sarısu 2009:241).

3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun ile 6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun çerçevesinde PPP uygulamalarının yapılabileceği başlıca alanlar şunlardır.

-          Sağlık tesisleri,

-          Otoyol, trafiği yoğun karayolu, demiryolu ve raylı sistemler, gar kompleksi ve istasyonları, teleferik ve telesiyej tesisleri, lojistik merkezi, yeraltı ve yerüstü otoparkı, sivil kullanıma mahsus deniz ve havaalanları ve limanları, yük veya yolcu ve yat limanları ile kompleksleri, sınır kapıları ve gümrük tesisleri, köprü, tünel, baraj, kanalizasyon, kongre merkezi, ticari bina ve tesisler, spor tesisleri, yurtlar, tema parklar, silo ve depo tesisleri, fabrika ve benzeri tesisler, toptancı halleri,

-          Sulama, içme ve kullanma suyu, arıtma tesisi, balıkçı barınakları,

-          Haberleşme,

-          Kültür ve turizm yatırımları, milli park, tabiat parkı, tabiatı koruma alanı ve yaban hayatı koruma ve geliştirme sahaları,

-         Jeotermal ve atık ısıya dayalı tesisler ve ısıtma sistemleri, elektrik üretim, iletim, dağıtım ve ticareti maden ve işletmeleri, çevre kirliliğini önleyici yatırımlar.

4. Kamu Özel Sektör İşbirliği Modeli ve Türkiye Uygulaması

Kamu Özel Sektör İşbirliği denilince akla ilk gelen ülke kuşkusuz İngiltere olsa dahi, Türkiye’nin bu alandaki geçmişi ve tecrübesi yadsınamayacak kadar çoktur.

Kamu hizmetlerinin yerli veya yabancı özel kişilerin katılımı ile görülmesinin tarihçesi Türkiye’de Osmanlı Dönemi’ne kadar uzanmaktadır. Bu alandaki ilk mevzuat ise 1910 tarihinde kabul edilen Menafii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanundur. İlgili kanun ile bazı özel sektör kuruluşlarına elektrik üretimi, iletimi ve dağıtımı konularında imtiyaz verilmiştir. Osmanlı Dönemi’nde imtiyaz usulünün yaygın olarak kullanılmasına rağmen Cumhuriyet döneminde birkaç örnek dışında bu usule başvurulmamıştır. Kamu hizmetleri devlet eliyle gerçekleştirilmeye devam edilmiştir. Ancak kamu hizmetlerine olan ihtiyaç arttıkça ve devletin ayırdığı kaynaklar yetersiz kaldıkça alternatif model üretme ihtiyacı hasıl olmuştur. (Uz, 2007)

Tarafımızdan yapılan inceleme ve tespitler çerçevesinde Osmanlı İmparatorluğunda 1850’li yıllarda Terkos Suyu Projesi ve İstanbul Şirket-i Hayriye Deniz Hatları İşletmesi, 1870’li yıllarda dünyanın ilk metro örneklerinden biri olarak gerçekleştirilen Beyoğlu Tüneli, havagazı, tramvay, elektrik ve tren yolları imtiyazlarının kamu-özel sektör ortaklığı modelleri ile gerçekleştirildiğini söyleyebiliriz.

Türkiye’de, 1986 yılında enerji projeleri ile Kamu Özel Sektör İşbirliği modelleri kamu hizmeti sunulmasında kullanılmaya başlanmıştır. 2011 yılı sonu itibariyle Yap-İşlet, Yap-İşlet-Devret, Yap-Kirala ve İşletme Hakkı Devri modelleriyle 8 farklı sektörde toplam 134 projenin uygulama sözleşmesi imzalanmıştır (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2012).

Türkiye’de günümüz şartlarında Kamu Özel Sektör İşbirliği modelinin kullanıldığı alanlar oldukça yaygınlaşmıştır. Enerji, ulaştırma, tarım, sulama, içme suyu ve kanalizasyon, sağlık, turizm, sınır kapıları, madencilik, çevre ve iletişim alanlarında uygulanmaktadır (TEKİN,2008).

Yakın tarihimizde Türkiye’de uygulanan Kamu Özel Sektör İşbirliği projeleri aşağıdaki tabloda yer almaktadır.

SEKTÖR

PROJE İSMİ

Hava Ulaşım

İstanbul 3.Havalimanı, Atatürk Havaalanı Uluslararası Yolcu Terminali (YİD)

Kara Ulaşım

İstanbul 3.Boğaz Köprüsü, Gebze-Yalova Geçiş Köprüsü, Gebze-İzmir Otoyolu, Göcek Tüneli (YİD)

Deniz Ulaşım

Çanakkale Kepez Liman Üstyapı Yatırımları (YİD), Trabzon Limanı (İşletme Hakkı), Tekirdağ, Hopa, Giresun Limanları,

Enerji

Bursa Doğalgaz Çevrim Santrali (Yİ), Unimar Doğalgaz Çevrim Santrali (YİD)

Turizm

Turgut Reis Marina (YİD)

Gümrük

İpsala Gümrük Kapısı (YİD)

İçme Suyu

Yuvacık Barajı (YİD)

 5. Osmanlı Devleti Tımar, İltizam ve Malikane Sistemleri Uygulamalarından Günümüz PPP Uygulamalarında Edinilebilecek Tecrübeler

İltizam ve malikane usulünün aslen vergi toplama alanında kullanıldığından bahsedilmiş idi. Bunun yanı sıra devlet malikane sahibine reayayı koruma görevi de yükleyerek, malikane sahibini kendisine verilen mukataanın güvenliğinden de sorumlu kılmıştır. Özellikle belirtmek gerekir ki, Osmanlı Devleti’nde, merkez hazinesine gelir temin eden mukataaların sağlıklı bir şekilde işletilebilmesi için, malikane sahibinin bunu yönetebilecek nüfuza sahip olması ve tayin edilen muacceleyi ödeyebilecek maddi güce sahip olması gerekmekteydi. Bu nedenle malikane sisteminin uygulamaya konulduğu yıllardan itibaren, mukataaları malikane sahibi olarak elde eden şahıslara baktığımızda büyük çoğunluğunun Osmanlı Devleti'nin merkez teşkilatında üst düzey bürokratlar ile taşra teşkilatındaki beylerbeyi ve sancak beyi gibi idari amirler olduğu görülmektedir. Kamu Özel Sektör İşbirliği modeli çerçevesinde bakıldığında vergi toplama ve güvenlik hizmetinin sunulmasının da bu model ile yapılabilir olduğunu değerlendirmek gerekir.

Aynı çerçevede, güvenlik alt yapı hizmetinin kamu özel sektör işbirliği modeli çerçevesinde sunulması 2007 yılında Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hazırlanan; Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Kamu Kesimi ile Özel Sektör İşbirliği Modelleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesine İlişkin Kanun Tasarısı Taslağında da düzenlenen bir husustur. Bu taslağa göre, Taslak kapsamındaki kamu idareleri tarafından yürütülen, tarım, madencilik, imalat, enerji, ulaştırma, haberleşme, bilgi teknolojileri, turizm, konut, eğitim, kültür, sağlık, kentsel ve kırsal alt yapı, belediye hizmetleri, kentsel dönüşüm, adalet ve güvenlik alt yapısı, çevre, araştırma-geliştirme alanlarındaki hizmetler, kamu-özel işbirliği modelleri çerçevesinde gerçekleştirileceği düzenlenmiştir. Oysa Osmanlı Devleti, güvenlik alanında sadece alt yapı hizmetlerinin özel sektör aracılığı ile yapılmasını değil sipahi, mültezim, malikane sahibine yetkilendirildikleri alanlarda kamu hizmeti olan nizam ve intizamın sağlanması yani idari ve inzibati yetkilerini de devretmiştir. Yani bugün günümüzde kolluk yani inzibat yetkilerinin  (polis-jandarma-asker) bir kısmı sipahi, mültezim ve malikane sahiplerine devredilmiştir.

Güvenlik bakımından temelleri Osmanlı’da atılan Kamu Özel Sektör İşbirliği uygulamaları ile tam olarak örtüşmese de buna benzer bir kısım örneklere dünya çapında da rastlamak mümkündür. Amerika Birleşik Devletleri, İngiltere gibi bazı ülkelerde “özel sektör cezaevleri” uygulama alanı bulmaktadır. Özel sektör tarafından inşa edilen cezaevleri yine özel sektör tarafından işletilmekte, böylelikle kamu hizmetinin görülmesi sağlanmaktadır. Bu sistemle birlikte hem maliyet hem de etkinlik açısından devletler kazanç sağlamaktadır. Ancak henüz daha Osmanlı İmparatorluğundaki nizam ve intizamın sağlanması, idari ve inzibat yetkilerinin özel sektöre devrine yönelik bir özel sektör işbirliği modeline ulaşılamamıştır.

Amerika Birleşik Devletleri’nde güvenlik alanında özel sektörün etkin kılınması oldukça ileri düzeye ulaşmış; özellikle Özel Güvenlik Şirketi olan BlackWater isimli firmanın kendi özel ordusunu eğiterek Irak Savaşında boy göstermesiyle dikkat çekmiştir. Bu firma, ABD sınırları içinde askeri nitelikli koruma hizmeti de sunmaktadır. (https://tr.wikipedia.org/wiki/Academi)

SONUÇ

Bu çalışmada ön plana çıkarılmak istenen husus; küreselleşme süreci çerçevesinde ekonomik alandaki etkinliği sorgulanır hale gelen ve kaynak arayışında güç duruma düşen kamu sektörünün, alternatif kaynak arayışına girmesiyle başlayan mal ve hizmet tedarikinin özel sektöre devredilmesi anlayışı sonucunda, ortaya çıkan bir yönetim ve finansman modeli olan Kamu Özel Sektör İşbirliği modelinin aslında temellerinin ve benzer örneklerinin Osmanlı İmparatorluğu döneminde de görüldüğünü vurgulamaktır.

Bu bağlamda Osmanlı İmparatorluğunca kullanılan ve yukarıda açıklanan modellerden özellikle iltizam ve malikane sistemleri, günümüzde kamu özel sektör işbirliği adıyla gerçekleştirilen uygulamaların temelini oluşturmaktadır.

Malikane sisteminde; müzayede usulü, malikane sahibine verilen hak ve yetkiler, yükümlülükleri detaylıca irdelenmişti. Bu noktaları günümüz uygulamaları ile karşılaştırarak üzerinde kısaca durmak, konunun daha net anlaşılmasına katkı sağlayacaktır.

Müzayede usulü çerçevesinde bahsetmiş olduğumuz sistem, yukarıda değinilen ve Kamu Özel Sektör İşbirliği modeli çerçevesinde uygulanmakta olan ihale usullerinin günümüze yansımasıdır. Günümüz uygulamasında gerçekleştirilecek olan ihalelerde, ihale şartnamesi hazırlanarak kanundaki usuller çerçevesinde ilan edilmekte, adaylar ise şartnameye uyun tekliflerini ihale komisyonuna ileterek sürece dahil olmaktadır. Verilen teklifler arasından ekonomik açıdan en avantajlı teklif değerlendirilerek, ihale bu kişi veya kurum üzerine bırakılmaktadır.

Diğer nokta; malikane sahibine tanınan hak ve yetkiler ile ilgilidir. Müzayede sonucunda en yüksek teklifi veren kişi malikane sahibi haline gelmektedir. Malikane sahibine verilen berat ile birlikte malikane sahibi, kadı hariç tüm memurların dahi müdahale edemeyeceği bir takım haklara sahip olmaktadır. Bu açıdan yaklaşıldığında, benzer hak ve yetkilerin günümüz kamu özel sektör işbirliği projelerinde özel sektöre tanınan yetkilerden bile çok ileri seviyede olduğu söylenebilecektir. Özel sektör, kamu ile yaptığı uzun süreli sözleşme çerçevesinde ilgili işletmenin idaresinden, yönetilmesinden ve kamu hizmetinin sunulmasından sorumludur. Bunun yanı sıra bir takım istisnalarının bulunmasına rağmen temelde özel sektörün bu modelden elde etmeyi umduğu kâr, hizmeti kullananlarca ödenecek olan kullanım bedellerinden oluşmaktadır. Malikane sisteminde de, malikane sahibi kendisine tahsis edilen araziden en iyi şekilde yararlanmak, onu korumak, işler vaziyette olmasını sağlamakla yükümlü olup, kârını arazi üzerinden topladığı vergilerden elde etmektedir.

Kamu özel sektör işbirliği modelinde; özel sektör, açıklandığı üzere mülkiyet hakkına sahip değildir. Mülkiyetin asıl sahibi devlet olmakla birlikte, devlet tarafından özel sektöre bağımsız ve sürekli nitelikte üst hakkı tesis edilmekte özel sektör faaliyetlerini bu şekilde sürdürmektedir. Üst hakkının süresi ise sözleşme süresi ile sınırlıdır. Süre bittiği taktirde mülkiyet asıl sahibi olan devlete geri dönmektedir. Bu noktadan baktığımız taktirde de modelin, iltizam ve malikane sistemi ile olan benzerliği göze çarpmaktadır. İltizam sisteminde en fazla üç yıl süre ile malikane sahibine tahsis edilen mukataa arazisi, malikane sisteminde de malikane sahibinin ömrü süresince tahsis edilmektedir. Ancak mukataa arazinin doğasına uygun olarak asıl mülkiyet daima devlette kalmakta, süre sona erdiğinde ya da kişi öldüğü taktirde devlet tarafından tekrar müzayede yapılmaktadır.

İltizam ve malikane usulünün temel gayesi her ne kadar vergilerin toplanması olsa da; devlet, bu asli görevin yanı sıra malikane sahibine kendisine tahsis edilmiş olan reayayı koruma görevini de vermiştir. Bu hususa yukarıda detaylıca değinmiştik. Vergi toplama ve güvenlik hizmetlerinin kamu özel sektör işbirliği modeli çerçevesinde yerine getirilmesine engel teşkil eden bir durum bulunmadığı gibi, adı geçen hizmetlerin sunumunda bu modelin kullanılması hizmetlere etkinlik kazandıracaktır.

Türkiye için Osmanlı İmparatorluğunda uygulanan tımar, iltizam ve malikane sistemleri önemli bir deneyim ve tecrübe olabilecektir. Bu sistemlerin farklı yönlerden incelenerek günümüz uygulamaları ile kamu hizmetlerinin etkinliği, verimliliği, finansmanı, çıktıları daha üst seviyeye çıkartılabilecektir.

 

KAYNAKÇA

Açdoyuran, Burak, “Yap-İşlet-Devret Sözleşmelerinin Hukuki Mahiyeti ve Yargısal Denetimi”, www.dergipark.ulakbilim.gov.tr, (Erişim Tarihi: 29 Ekim 2015).

Arslan, Nagehan Talat, “Klasik – Neo Klasik Dönüşüm Süreci: “Yeni Kamu Yönetimi”, www.eskidergi.cumhuriyet.edu.tr, (Erişim Tarihi: 9 Kasım 2015).

Aydın, Eyüp Vural; Paşaoğlu, Rana ve Öztürk, Güzin Aycan (2015), “Kamu Hizmetleri Sunumunda Yönetişim Modeli Olarak: Tımar Sistemi ve Kamu-Özel Sektör İşbirliği”, İstanbul PPPCOE Center of Excellence.

Barkan, Ömer Lütfi (1974), “Tımar”, Türkiye Diyanet Vakfı İslam Ansiklopedisi, Ankara.

Batmaz, Eftal, “İltizam sisteminin XVIII. Yüzyıldaki Boyutları”, www.dergiler.ankara.edu.tr, (Erişim Tarihi: 28 Ekim 2015).

Bulut, Mehmet (2012), “Osmanlı Ekonomi Politiği’ne Yeniden Bir Bakış”, Ekonomik Yaklaşım, Sayı 62.

Genç, Mehmet (2000), “İltizam”, Türkiye Diyanet Vakfı İslam Ansiklopedisi, Cilt 22, Ankara

Genç, Mehmet (2014), Osmanlı İmparatorluğunda Devlet ve Ekonomi, Ötüken Yayınları, İstanbul.

Gözübüyük, Şeref (1996), Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara.

Gürkan, Mehmet Fatih (2014), Kamu-Özel Ortaklığı, Adalet Yayınevi, Ankara.

İnalcık, Halil (2009), Osmanlı İmparatorluğu Toplum ve Ekonomi, Eren Yayıncılık, İstanbul.

İnalcık, Halil (2012), “Tımar”, Türkiye Diyanet Vakfı İslam Ansiklopedisi, Ankara.

İnalcık, Halil (2015), Devlet-i Aliyye, Osmanlı İmparatorluğu Üzerine Araştırmalar, Cilt 1, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, İstanbul.

Katırancı, Ümit, “İltizam ve Malikane Sistemi”, www.academia.edu, (Erişim Tarihi: 28 Ekim 2015).

Pamuk, Şevket (2007), Osmanlı Ekonomisi ve Kurumları, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, İstanbul.

Sarısu, Ayhan (2009), Kamu & Özel İşbirlikleri (Public & Private Partnerships – PPP), Yaklaşım Yayınları, Ankara.

Şahin, Cemile (2012), “Osmanlı Toprak Sistemi Hakkında Genel Bir Değerlendirme”, Uluslararası Sosyal Bilimler Dergisi, C.5, Sayı 6.

Tabakoğlu, Ahmet (1985), Gerileme Dönemine Girerken Osmanlı Maliyesi, Dergah Yayınları, İstanbul.

Tabakoğlu, Ahmet (2014), Türkiye İktisat Tarihi, Dergah Yayınları, İstanbul.

Tan, Turgut, “Anayasa Mahkemesi Kararlarında Kamu Hizmeti Yaklaşımı”, www.anayasa.gov.tr, (Erişim Tarihi:17.11.2015).

Tekin, Ali Güner (2008), “Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Kamu – Özel İşbirlikleri/Ortaklıkları (PPP) & Türkiye Deneyimi”, https://www.maliye.gov.tr, (Erişim Tarihi: 10.12.2015).

Tuğrul, Mehmet, “İltizam Sistemi ve Geçirmiş Olduğu Değişimler”,  www.dusunceanaliz.wordpress.com, (Erişim Tarihi: 28 Ekim 2015).

T.C. Maliye Bakanlığı (2010), “AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Kamu Özel İşbirliği ve Topluluk Hukukunda Kamu İhaleleri ile İmtiyazlara İlişkin Yeşil Kitap”, Ankara.

T.C. Kalkınma Bakanlığı (2012), “Dünyada ve Türkiye’de Kamu-Özel İşbirliği Uygulamalarına İlişkin Gelişmeler”, www.kalkinma.gov.tr, (Erişim Tarihi:10.12.2015).

Uz, Abdullah (2007), “Kamu-Özel Ortaklığı/Public-Private-Partnership (PPP) Kavram ve Hukuksal Çerçeve”, www.webftp.gazi.edu.tr, (Erişim Tarihi:10.12.2015).

www.tdk.gov.tr Erişim Tarihi: 17.11.2015

https://tr.wikipedia.org/wiki/Academi, Erişim Tarihi: 13.11.2015)

AyM.09.12.1994 tarih 1994/43 E. 1994/42-2 K., AMKD, c.1 sy.31, s.300 vd. – AyM, 28.06.1995 tarih 1994/71 E. 1995/23 K., AMKD c.1, sy.32 s.161 vd.

Danıştay İdari Dava daireleri Kurulu, 12.03.2010 tarih 2010/5 E. ve 2010/0000 K. www.corpus.com.tr Mevzuat ve İçtihat Programı

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 20.02.2014 tarih 2010/2439 E. ve 2014/411 K. Kararın Karşı Oy Gerekçesi